Antecedentes

La evolución y el dinamismo alcanzados por la economía peruana durante casi una década (2003-2012) han estado acompañados del crecimiento de varias actividades abiertamente ilícitas: tala y minería ilegales y narcotráfico son algunos de los rubros que se han expandido en diferentes zonas del país, y su influencia ha sido y continúa siendo manifiesta en los territorios donde se han implantado. El caso de la minería es bastante especial, en la medida en que en Perú esta actividad juega un rol gravitante: actualmente representa algo más de 12% del pib, al mismo tiempo que contribuye con alrededor de 60% de las exportaciones y da cuenta de 21% del stock de inversión extranjera directa. Perú se ubica en lugares destacados en el ranking mundial de producción minera (entre tercero y octavo lugar para la mayor parte de los minerales). Además, el país es un buen ejemplo de las tendencias globales de expansión minera ocurrida en las dos últimas décadas. Son casi 20 años de crecimiento continuo de la minería: en 1993, con la entrada en producción de la Minera Yanacocha –que se convirtió rápidamente en la principal mina de oro de América Latina–, se inició formalmente una etapa de expansión productiva y de inversiones a lo largo y ancho del territorio peruano. Es importante subrayar que, hasta antes de la entrada en producción de Yanacocha, la mayor parte del oro peruano se producía de manera informal, precisamente en el estrato que las estadísticas oficiales denominaban «aluvial y lavaderos». Por otro lado, junto a la dimensión productiva –los flujos de inversión que se mueven en torno de la minería y del creciente comercio internacional–, hay una dimensión territorial que es importante tomar en cuenta para entender lo ocurrido en las últimas décadas. La minería creció territorialmente¹ y, cada vez más, diversos ecosistemas resultan presionados por esta actividad.

Una serie de factores externos e internos estuvieron en la base de este proceso de expansión: necesidades de incremento de reservas de minerales a escala global; demanda creciente de Asia y otras zonas emergentes, lo que provocó el aumento de las cotizaciones de los principales metales; mercados financieros dispuestos a respaldar grandes inversiones; y reformas estructurales en los países productores que, como en el caso peruano, buscaron generar condiciones atractivas para los inversionistas. Lo cierto es que la minería comenzó a crecer a tasas importantes y, en este contexto de expansión, el peso de esta actividad en la economía peruana comenzó a ser cada vez más gravitante.

Ahora bien, cuando se habla del boom de la minería en Perú, se suele hablar sobre todo de la expansión de la gran minería. Sin embargo, lo ocurrido en las dos últimas décadas muestra que la expansión de esta actividad se dio en los diferentes estratos en los que se clasifica la producción minera: gran minería, mediana minería, pequeña minería y minería artesanal (este último estrato se introdujo en la legislación peruana en 2002).

El crecimiento de la minería formal grande y mediana ha sido largamente documentado en diversas investigaciones y ensayos; sin embargo, lo ocurrido con la pequeña minería informal y en gran medida ilegal tiene un menor desarrollo y no ha recibido el mismo tratamiento. Por lo tanto, se sigue necesitando un mayor abordaje para conocer su verdadera relevancia económica y social, su evolución, los impactos que genera y las fronteras poco definidas que todavía persisten entre legalidad, informalidad e ilegalidad.

El otro rostro de la expansión minera

Así como la minería formal se expandió geográficamente en las dos últimas décadas, el estrato de la minería artesanal, la informal y la abiertamente ilegal fue cobrando más importancia, sobre todo en la minería aurífera, que fue ocupando territorios en varias regiones de Perú. A inicios del siglo xxi ya se identificaban claramente cuatros zonas principales con presencia de minería informal: Madre de Dios, Puno, La Libertad y la zona del Sur Medio (que abarca las provincias de Palpa y Nazca en Ica, Caravelí y Chala en Arequipa y Lucanas en Ayacucho).

Lo cierto es que, en medio del boom minero y el aumento sostenido del precio internacional de los metales, las zonas con presencia de minería en pequeña escala, informal e ilegal también aumentaron notoriamente. Además de las cuatro ya mencionadas, en los últimos años se constata que hay actividad minera informal e ilegal en 21 de las 25 regiones del país. Por características geológicas y por los propios pisos ecológicos que se presentan en Perú, se desarrolla este tipo de minería tanto en yacimientos de llanura aluvial, sobre todo en zonas de Amazonia baja (como Madre de Dios, una parte de Puno, Loreto, etc.), como en yacimientos filoneanos o de vetas diseminadas, sobre todo en zonas de los Andes y de Costa.

Por otro lado, hasta hace unos años, el estrato de la gran y mediana minería no compartía territorios con la pequeña minería y la minería informal e ilegal. Por lo general, la pequeña minería se implantaba en zonas que no eran atractivas para las grandes empresas mineras y no competía directamente por los mismos yacimientos. Sin embargo, esta situación fue cambiando, sobre todo a partir del periodo de bonanza minera y del incremento de los precios de los metales. En la actualidad ya se identifican zonas de convivencia con la gran minería, como ocurre en regiones como Apurímac, Cuzco, La Libertad, etc. En muchas de estas zonas, la fiebre del oro ha provocado que comunidades enteras se vuelquen a la extracción en zonas próximas a operaciones y en concesiones de empresas de la minería formal grande y mediana. En algunos de estos casos, la convivencia termina generando competencia y disputa abierta por el acceso a las concesiones.

Tres factores principales explican el crecimiento de este tipo de minería²:

- el alza sostenida del precio internacional del oro, que hizo cada vez más atractiva y rentable esta actividad pese a las abiertas condiciones de riesgo que genera operar en la ilegalidad; - la falta de empleo adecuado, tanto en zonas rurales como urbanas, que provoca que parte de los pobladores opte por una actividad que le genera ingresos importantes; - una preocupante debilidad institucional del Estado peruano en sus diferentes instancias, nacionales y subnacionales, que se traduce en una muy limitada capacidad de control y fiscalización de los territorios.

A estos tres factores se les pueden agregar otros, como la histórica e influyente presencia de la minería en varias regiones del país, que ha provocado una suerte de especialización productiva de trabajadores que en varias zonas desempeñan sus labores tanto en la minería formal como en la de pequeña escala, informal e ilegal. Esta suerte de «conocimiento minero» y especialización productiva se constata en varias zonas de implantación de mineros informales e ilegales y también en sus propias organizaciones representativas: muchos dirigentes de los mineros informales provienen de experiencias sindicales de la minería formal.

Es así como en este contexto de expansión se hicieron cada vez más visibles algunos conflictos en zonas de presencia de minería informal e ilegal. Cabe señalar que, en Perú, el crecimiento de la minería ha estado acompañado de un aumento importante de la conflictividad social: según los informes regulares que emite la Defensoría del Pueblo, alrededor de la mitad de los conflictos sociales que se producen en el país tienen su origen en problemas ambientales, y de ellos, la gran mayoría (64%) son conflictos mineros.

En el último informe del Observatorio de Conflictos Mineros del Perú se registraron varios conflictos vinculados a la minería ilegal, protagonizados tanto por poblaciones que se oponen a esta actividad como por quienes están a favor y cuestionan las políticas que buscan erradicarla³. Podemos citar algunos casos: la intervención de la Fiscalía y la Policía Nacional en varios campamentos de mineros informales en la provincia de Cajabamba, en la región Cajamarca; enfrentamientos entre mineros y agricultores en la provincia de Ayabaca, en Piura; las denuncias de los pueblos indígenas awajun y wampis sobre la proliferación de mineros y taladores ilegales en sus territorios, en la región Amazonas; la demanda de los ganaderos de Cojata, en Puno, por la suspensión de las actividades de minería, etc. Del lado opuesto, también se pueden señalar las movilizaciones de los propios mineros informales de varias zonas del país, como Madre de Dios, Arequipa Ica y Puno, para oponerse a las políticas de formalización y erradicación dictadas por el gobierno central.

En un país donde el centro de la conflictividad social ha estado en actividades extractivas como la minería, la presencia creciente de minería informal e ilegal ha sido un ingrediente adicional de tensión social, debate y polarización que no puede ser dejado de lado en los análisis.

Minería: entre lo informal y lo ilegal

Como he mencionado, hasta antes de 1993 la mayor parte de la producción aurífera provenía de las actividades informales o de lo que en las estadísticas oficiales se denominaba producción «aluvial y de lavaderos». Con la entrada en producción de grandes yacimientos auríferos como Yanacocha (Cajamarca), Pierina (Ancash), Ares (Arequipa) y Santa Rosa (La Libertad), la participación porcentual de la minería informal fue cayendo, lo que no quiere decir que la producción de este estrato no haya seguido creciendo en varias zonas del país.

En 2002, con la aprobación de la Ley 27.651 de Promoción de la Pequeña Minería y Minería Artesanal, se reconoció este estrato en la clasificación oficial, se definieron sus características y se establecieron los procedimientos de formalización, aunque sin señalar metas específicas y menos aún destinar los recursos que permitiesen llevar adelante el proceso. Sin embargo, es importante subrayar que el nuevo marco legal coincidió con el inicio del boom minero sostenido en los altos precios de los metales, lo que provocó a su vez el crecimiento exponencial de este tipo de minería. En regiones amazónicas como Madre de Dios, la expansión de la minería informal también se puede medir en hectáreas deforestadas: las cifras del propio Ministerio del Ambiente muestran que de 6.254 hectáreas deforestadas por la minería en el año 2000, se pasó en 2011 a 32.750 hectáreas, y a más de 50.000 en la actualidad⁴.

De las zonas ya mencionadas con presencia de minería informal, la de Madre de Dios es sin duda un caso emblemático, por tratarse de una región amazónica que además está considerada como una de las 25 áreas de mayor biodiversidad del planeta: la Reserva Nacional de Tambopata y el Parque Nacional del Manu, junto al Bahuaja Sonene, forman parte del Corredor de Conservación Vilcabamba Amboro. Los impactos de décadas de actividad minera aurífera en esta región han sido devastadores. En este contexto, el gobierno peruano publicó el 18 de febrero de 2010 el decreto de urgencia No 012-2010, que declaró de interés nacional el ordenamiento minero en el departamento de Madre de Dios. En este decreto, se utilizó por primera vez el concepto de «minería ilegal», aunque sin distinguirlo claramente del de «minería informal»: tanto en los considerandos del decreto como en los artículos, se habla indistintamente de minería aurífera informal o ilegal; por ejemplo, en el artículo 2, numeral 5, se menciona como una de las acciones la «recuperación de las zonas degradadas por la minería aurífera informal o ilegal». Como señala Víctor Torres: «desde entonces, las sucesivas normas que han buscado regular/erradicar esta actividad han ido afinando el concepto de ‘minería aurífera ilegal’, vinculándolo cada vez más con los efectos nocivos en el ecosistema y en la vida de las personas»⁵. Por otro lado, también es importante señalar que el mencionado decreto se refirió a zonas de exclusión: «Declárese como las zonas de exclusión minera en el departamento de Madre de Dios, las áreas (...) en las que no se otorgarán concesiones mineras ni se ejecutarán actividades de exploración, explotación y/o beneficio». El objetivo de las zonas de exclusión minera aurífera en el departamento de Madre de Dios y de utilizar el término de ilegalidad era priorizar sobre todo la conservación de los bosques primarios, de las concesiones forestales maderables y no maderables, de las concesiones para ecoturismo, de las concesiones de reforestación, de las concesiones para conservación, de las áreas naturales protegidas y sus zonas de amortiguamiento.La lucha de las autoridades peruanas contra la minería informal ilegal se concentró principalmente en Madre de Dios. A partir de 2011, el gobierno de Ollanta Humala buscó profundizar los planes de intervención y erradicación para controlar «las actividades ilegales que afectan el patrimonio natural de Madre de Dios y recuperar las áreas degradadas por la minería informal»⁶. En este proceso, las normas que respaldaban la estrategia de intervención fueron precisando el concepto de minería ilegal. Por ejemplo, el 28 de febrero de 2012 se publicó el decreto legislativo No 1.102, que incorporó al Código Penal los delitos de minería ilegal. En su artículo 307o A, se especifica que el delito de minería ilegal

será reprimido con pena privativa de libertad no menor de cuatro años ni mayor de ocho años, y con cien a seiscientos días de multa, el que realice actividad de exploración, extracción, explotación u otros actos similares, de recursos minerales, metálicos y no metálicos, sin contar con la autorización de la entidad administrativa competente, que cause o pueda causar perjuicio, alteración o daño al ambiente o sus componentes, la calidad ambiental o la salud ambiental.

Además, en el mismo decreto legislativo, artículo 307o B, se precisa que ese delito opera cuando:

- se practica actividad minera en zonas no permitidas para el desarrollo de esa actividad, en áreas naturales protegidas o en tierras de comunidades campesinas, nativas o indígenas;- el agente emplea instrumentos u objetos capaces de poner en peligro la vida, la salud o el patrimonio de las personas;- se afectan sistemas de irrigación o aguas destinadas al consumo humano;- el agente se aprovecha de su condición de funcionario o servidor público;- el agente emplea a menores de edad o a otra persona inimputable para la comisión de delitos.

Posteriormente, el 19 de abril de 2012, se publicó el decreto legislativo No 1.105, que «estableció disposiciones especiales para el proceso de formalización de las actividades de pequeña minería y minería artesanal»; en su artículo 2o, este decreto legislativo define claramente que «toda actividad ejercida en zonas en las que esté prohibido el ejercicio de actividad minera se considera ilegal». En el mismo artículo se diferencia la minería informal de la ilegal, ya que se define la primera como la actividad que se realiza «en zonas no prohibidas». Además, se considera mineros informales a quienes pese a no contar con todas las autorizaciones correspondientes sí han iniciado el proceso de formalización.

Aproximaciones a las cifras

Por la presencia de productores mineros dispersos en 21 regiones del país, por tratarse precisamente de una actividad informal o abiertamente ilegal según sea el caso, pero además porque en muchas zonas se presenta como trabajo estacional, las estimaciones sobre la producción y los productores mineros en Perú son todavía bastante gruesas. Las cifras de mineros informales e ilegales que se manejan están en un rango de 100.000 a 500.000 personas. Por otro lado, el único dato oficial que se maneja –y que sin duda está por debajo de la realidad– es el de los 77.723 mineros que expresaron formalmente la intención de acogerse al proceso de formalización que el gobierno peruano inició en 2012⁷.

En cuanto a los estimados de producción, Torres remarca algunos aspectos claves que deben ser considerados para entender la real dimensión de esta actividad. Por ejemplo, hasta 2002 el volumen de oro exportado guardaba estrecha correspondencia con el volumen producido; sin embargo, desde 2003, precisamente cuando se inicia el superciclo de precios y la cotización del oro comienza a aumentar de manera sostenida, las estadísticas oficiales muestran que el volumen de metal producido se fue distanciando del volumen exportado. Todo indica que «conforme la producción de oro se hizo más rentable, la producción ilegal e informal de este metal se volvió más intensiva. En este contexto, el exceso de volumen exportado con respecto al volumen oficial de producción registrado constituye una buena variable proxy para estimar la amplitud de la producción de la minería ilegal»⁸.

Según los cálculos de Torres, de cada 100 toneladas de oro que se produjeron en Perú en el periodo 2003-2014, poco más de 19 provinieron de la minería ilegal o informal: «es más, durante 2010-2013, la producción ilegal o informal representó –en promedio– poco más de la cuarta parte de la producción total de oro de esos años» y «el valor total de la producción ilegal o informal de oro en Perú, registrada y no registrada, ascendió a US$ 15.777 millones durante 2003-2014; monto que en promedio representó US$ 1.315 millones al año»⁹. Estas cifras alcanzadas por la actividad mineral ilegal o informal coinciden con las proyecciones hechas por algunos estudios que señalan que entre 2010 y 2011 las exportaciones ilegales de oro superaron a las del narcotráfico¹⁰.

La influencia de la minería ilegal

En este contexto de crecimiento de la minería ilegal e incremento de las cotizaciones de los metales hasta niveles pocas veces vistos, la presencia e influencia de mineros dedicados a esta actividad fueron en aumento, tanto en los territorios de implantación como en algunos espacios nacionales. La gran rentabilidad de la explotación del oro provocó procesos de acumulación nunca antes registrados en el sector de la pequeña minería, la minería artesanal y la ilegal¹¹ y los procesos productivos comenzaron a incorporar maquinaria pesada, lo que provocó el incremento del volumen de extracción de oro, al mismo tiempo que los impactos ambientales y sociales se multiplicaban. Además, en varias de las regiones –es el caso de Madre de Dios–, la minería informal e ilegal se convirtió en la principal actividad económica local¹² y las organizaciones y personajes vinculados a este sector comenzaron a jugar un rol de mayor influencia social y política.

Se pueden identificar varias estrategias seguidas por los productores mineros: la organizativa, la de alianzas y la de incidencia política. Por ejemplo, en materia organizativa, los mineros fueron agrupándose en asociaciones y federaciones, tanto a escala regional como nacional: el número de asociaciones fue creciendo, lo mismo que los afiliados. Entre las federaciones más importantes se pueden citar la Confederación Nacional de Mineros Artesanales y Pequeños Productores Mineros del Perú (Conami), la Federación Nacional de Mineros Artesanales del Perú (Fenamarpe), la Sociedad Nacional de Minería en Pequeña Escala (Sonamipe) y el Consejo Nacional de Mineros del Perú, y entre las territoriales, la influyente y poderosa Federación Minera de Madre de Dios (Fedemin).

El abanico de organizaciones existentes expresa, por un lado, las dificultades de articular una agenda común y, al mismo tiempo, es una clara muestra de las diferentes realidades y estrategias según las regiones: por ejemplo, la Fenamarpe agrupa principalmente a productores de la zona del Sur Medio (Arequipa, Ica, Ayacucho), que explotan oro en vetas diseminadas en socavones y se han caracterizado por una marcada oposición a las políticas de formalización implementadas por el gobierno. Por otro lado, la Sonamipe representa a agrupaciones de mineros de 12 regiones a escala nacional, que según la propia organización «están formalizados y en proceso de formalización, que pagan sus impuestos y cumplen con las exigencias ambientales y generan ingentes puestos de trabajo», que han participado en la formulación y promulgación de la Ley No 27.651 de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería Artesanal¹³. Como se puede apreciar, la Sonamipe desarrolla una estrategia de menor confrontación que organizaciones como la Fenamarpe y la Fedemin.

Cabe destacar también la estrategia de alianzas. Los mineros han buscado aliarse no solamente con los productores de zonas vecinas, sino también con empresas de procesamiento y comercialización de minerales que, siendo en muchos casos formales, han jugado un rol de «blanqueo» del oro producido de manera ilegal. La presencia de empresas comercializadoras de oro en las zonas más representativas de la producción de minería ilegal y los montos de exportación que, como hemos visto, no se corresponden con las estadísticas oficiales de producción, mostrarían la conexión entre la producción informal e ilegal y las empresas de intermediación y procesamiento.

Por otro lado, algunas federaciones también han establecido relaciones con organizaciones no gubernamentales e incluso con personalidades de cierto prestigio nacional e internacional que se han mostrado críticas con las políticas de formalización implementadas por el gobierno peruano. Es el caso de Hernando de Soto, economista peruano que goza de reconocimiento a escala internacional y que trabaja precisamente temas de informalidad: por ejemplo, los mineros de la Fenamarpe han establecido una relación de colaboración con él que se ha traducido en la organización de varios encuentros de mineros y todo un trabajo de incidencia en medios de comunicación, con el objetivo de cuestionar el proceso de formalización de la minería implementado por las autoridades peruanas.

Finalmente, es importante destacar la estrategia de influencia política que vienen implementando los mineros ilegales. En paralelo al financiamiento directo que han brindado a diversas fuerzas políticas consideradas aliadas, desde hace un tiempo se constata una mayor participación de dirigentes mineros en espacios de representación y de decisión política como el Congreso de la República y los gobiernos subnacionales (gobernaciones y alcaldías). Los casos más notorios han sido los de algunos congresistas como Amado Romero, minero de Madre de Dios, y el actual gobernador de la misma región, Luis Otzuka, que antes de ocupar ese cargo era presidente de la Fedemin, además de su principal vocero en varios conflictos y enfrentamientos con las autoridades y representantes del gobierno nacional. Esta presencia en cargos públicos se ha traducido en acciones concretas que han buscado favorecer los intereses de su propia actividad –con iniciativas legislativas, construcción de infraestructura, etc.– y, por supuesto, tratado de bloquear las iniciativas de interdicción del gobierno nacional y mantener el statu quo, lo que hasta el momento han logrado.

Algunas reflexiones finales: las perspectivas del sector

Como se puede apreciar, la minería informal y la abiertamente ilegal forman parte de la reciente historia de crecimiento minero de Perú. El contexto favorable de los precios internacionales, la debilidad institucional del Estado, la necesidad de encontrar alternativas económicas y laborales para importantes sectores de la población y, por supuesto, la extraordinaria rentabilidad en los años de bonanza de las cotizaciones internacionales han sido los principales elementos que permitieron la expansión reciente de esta actividad.

Este tipo de minería presenta diferentes características que han ido evolucionando en el tiempo, tanto en yacimientos primarios de la Cordillera de los Andes como en aluviales en los ríos amazónicos. Inicialmente sobre todo se veía esta minería en yacimientos de fácil aprovechamiento, a bajas profundidades, en afloramientos superficiales y cuerpos de agua, minas abandonadas subterráneas, etc. Sin embargo, la propia actividad ha desarrollado técnicas específicas de exploración y explotación de mayor complejidad y ha logrado así aumentar reservas y extraer mayores volúmenes, sobre todo en el periodo del boom del precio del oro.

A pesar de las brechas de información oficial, las deficientes estadísticas y, por mucho tiempo, una tendencia a no prestarle la debida importancia, lo cierto es que la influencia económica, social y hasta política del sector de la minería informal y la ilegal ha ido en aumento y se ha consolidado en territorios específicos e incluso en espacios de toma de decisiones de políticas públicas –como municipalidades, gobiernos regionales y el Congreso–. Esto ha permitido a este tipo de minería visibilizar su agenda y hacer una defensa cerrada de sus intereses frente a, por ejemplo, las amenazas de interdicción y formalización.

Desde 2003 hasta la fecha se pueden identificar hasta tres momentos:

- 2003-2010: de fuerte expansión territorial y productiva, etapa que coincide con el aumento sostenido de las cotizaciones de los metales, principalmente el oro. En este periodo se consolidaron las organizaciones de mineros y aumentó notoriamente la influencia económica, política y social de la minería informal y la ilegal;

- 2010-2013: etapa en la que se visibilizan los graves impactos ambientales y sociales de la minería ilegal en el país y en la que, de manera tardía, las autoridades peruanas definen un marco de normas legales para enfrentar las actividades ilícitas: se declara de interés nacional el ordenamiento minero, se definen zonas de exclusión, se implementan acciones de interdicción y se inicia el proceso de formalización;

- 2014-2016: periodo que se caracteriza por enfrentamientos entre el gobierno y los mineros ilegales; movilizaciones y paros mineros, y críticas abiertas al proceso de formalización que en realidad apuntan a detenerlo. Además, representantes de los mineros obtienen algunas victorias políticas, como la gobernación de la emblemática región de Madre de Dios. ¿Cuáles son los escenarios que se proyectan para los próximos años? Lo cierto es que el crecimiento de este sector se ha desacelerado en los últimos tiempos, como consecuencia de la caída de las cotizaciones internacionales de los metales y de la implementación de políticas de mayor control e interdicción.

Ello no quiere decir que la influencia de los mineros haya perdido fuerza: por ejemplo, en el ranking de las principales actividades delictivas que mueven importantes cantidades de dinero en Perú, la minería ilegal continúa compartiendo los primeros lugares junto con el narcotráfico y la tala ilegal. En el terreno social, las diversas organizaciones de mineros representan fuerzas importantes en las regiones donde están implantadas. Además, en el terreno político, se constata que ya no hay proceso electoral en Perú (subnacional e incluso nacional) en el que no se dé una participación directa o indirecta de representantes de los mineros ilegales.

Por lo tanto, el menor dinamismo y la menor rentabilidad de las operaciones mineras no implican que este sector esté en riego de desaparecer: los años de bonanza y acumulación y los niveles de organización alcanzados permiten afirmar que los mineros ilegales están en capacidad de resistir una coyuntura de menores precios y las políticas de interdicción y formalización y de seguir aprovechando la debilidad del Estado y su escasa presencia en los territorios.

Todo indica que las estrategias de los mineros continuarán teniendo como objetivo central detener el proceso de interdicción y formalización, así como consolidar su presencia e influencia en ciertos territorios. Ello significa que la cuota de ilegalidad en este estrato de la minería seguirá estando presente.