Hace solo unos meses comenzó un proceso de debate sobre una nueva reforma política en Brasil. ¿Cómo valora la iniciativa y cómo impacta en el panorama político brasileño actual, cargado de problemas y tensiones alrededor de la figura del presidente Temer?

El debate sobre la reforma política (o sobre alguna reforma política) se ha convertido en una constante en Brasil, al menos en los últimos 10 o 15 años. Se deriva de una insatisfacción generalizada con la representación política y el comportamiento de la clase política profesional. Lo curioso es que muchas veces se habla de la necesidad de una «reforma política» sin que se especifique exactamente lo que se entiende por ello. Yo mismo ya fui entrevistado por periodistas que después de discutir los problemas más variados (corrupción, impopularidad de los partidos, políticos y las casas legislativas, alejamiento de los ciudadanos en relación a la política, etc.) preguntan si eso no podría ser resuelto por «una reforma política». Mi reacción ante esta pregunta tan repetida es: «¿Pero qué reforma política?, ¿sobre qué temas?, ¿para resolver qué problemas exactamente?». Entiendo que la idea de reforma política no tiene que ver específicamente con el gobierno Temer, su impopularidad y sus escándalos. Lo que hay de particular en la última reforma política aprobada por el Congreso es la preocupación por encontrar un medio para financiar las campañas electorales en un escenario de gran divergencia en cuanto a las soluciones institucionales y con la prohibición del dinero empresarial tras la decisión del Supremo Tribunal Federal.

Además, por parte de los principales actores políticos existe la percepción de que la fragmentación partidista en el Congreso (e incluso en las elecciones) alcanzó niveles inaceptables. Brasil es la democracia en el mundo con el mayor número efectivo de partidos en la legislatura nacional (más de 11). Esto produce una elevación de los costos de transacción en la negociación legislativa, además de dificultar la percepción de las responsabilidades políticas de los diferentes partidos por parte del electorado. Ante esto, se tomaron algunas medidas que, a mediano plazo, pueden contribuir a una cierta moderación de esa tendencia de atomización en la representación partidista en Brasil.

Uno de los principales puntos de la reforma es la eliminación del financiamiento privado de las campañas electorales y cuadriplica el aporte del Estado a las mismas. ¿Es realmente posible la aprobación de una medida así en este contexto? ¿Cuáles serían los beneficios de esta política?

La reforma recientemente aprobada por el Congreso Nacional no acaba con el financiamiento electoral promovido por las empresas; solo acata una decisión tomada por el Supremo Tribunal Federal en un juicio sobre la inconstitucionalidad de esa forma de financiación. Además, no se prohíbe la financiación privada, sino la de las empresas y otras personas jurídicas. La financiación de personas físicas (ciudadanos individuales) sigue siendo legal. En cuanto a eso, incluso, hay un problema serio y es que los límites para el financiamiento constituyen una proporción de la renta de las personas en el año anterior a la elección: el 10% de la renta bruta. Esto permitirá que los muy ricos tengan una influencia desproporcionada en la financiación de sus candidatos preferidos, ya que no existe límite en términos absolutos. Además, no hay ningún límite para la autofinanciación, lo que permitirá a los adinerados entrar en las campañas electorales con ventajas competitivas significativas. Esto ya sucedió en las últimas elecciones municipales, en las que algunos millonarios (ayudados por amigos millonarios) se eligieron en ciudades importantes como São Paulo, Belo Horizonte y Betim.

De cualquier forma, puede producirse una reducción del dinero privado disponible para las campañas pero los políticos no desean reducir tan significativamente el patrón de gastos. Por eso se encontró una salida en el llamado fondo público. Son poco más de 1.700 millones de reales. En contrapartida, la nueva legislación estableció límites de gastos para diferentes disputas: presidencial, gubernatorial, senatorial, para diputados estatales y federales. Con esos techos, al menos se puso un freno en el crecimiento de los gastos, que crecía de forma desenfrenada en los últimos años.

Hay quienes afirman que esta reforma política diluye el papel de los partidos políticos en la elección de diputados. ¿Es esto cierto? ¿Cuál es la razón para que se realicen estas afirmaciones?

No veo ningún motivo para que las recientes reformas electorales reduzcan la importancia de los partidos en las elecciones, aunque quizá pueda considerar que el hecho de que los partidos puedan ser registrados a solo seis meses de las elecciones o la posibilidad de que alguien se afilie a un partido solo seis meses de la disputa, sean cosas que debilitan la política partidista como un todo. La cuestión es que la regla de afiliación ya estaba debilitada desde antes y, aún más importante, las reglas aprobadas favorecen a los partidos ya establecidos y que disputaron las elecciones nacionales anteriores, pues considera los votos obtenidos en la última elección para la Cámara de Diputados –como las actuales bancadas de diputados y senadores— para la distribución del tiempo de propaganda en la televisión y en la radio, así como el dinero del fondo electoral.

Considerando esto, no puedo entender por qué algunos afirman que los partidos se debilitan con la reforma. Tal vez eso se deba a una propuesta que no prevaleció: la de crear el así llamado «districto». Se trataba del voto en bloque individual (o voto único no transferible) en el que los más votados, independientemente de la votación de sus partidos, serían elegidos en los estados. Sería un sistema similar al que se sostuvo durante muchos años en Japón, con la diferencia de que allí los distritos eran pequeños, con 5 o 7 diputados, mientras que aquí variarían entre 8 y 70 diputados. Un sistema de ese tipo – que es el favorito del presidente Temer— provocaría un encarecimiento aún mayor de las campañas electorales, favorecería a las celebridades y debilitaría a los partidos. Sin embargo, era tan controvertido y fue tan criticado que el Congreso lo rechazó dos veces, una en la votación, y otra negándole seguimiento.

Algunos partidos de izquierda como el PT han sido muy críticos con los cambios en el sistema de votación ¿Cómo serían éstos con esta reforma?

Las críticas del PT apuntaban a la propuesta del «districto» que, como he explicado, no ha prevalecido. Otros partidos de izquierda de menor dimensión, fueron y siguen siendo críticos al establecimiento de una cláusula de desempeño electoral, que exige de los partidos un desempeño mínimo para tener acceso al fondo partidista ya la distribución del tiempo de propaganda gratuita en la televisión y en la radio. La cuestión es que este rendimiento mínimo es, de hecho, muy mínimo. Se requiere que los partidos tengan al menos el 3% de los votos válidos (excluidos votos en blanco y votos nulos) en la elección a la Cámara de Diputados, con un mínimo del 2% de los votos en al menos un tercio de las unidades de la Federación (estados y Distrito Federal). Si no lo logran, tienen que elegir al menos 15 diputados (de un total de 513), distribuidos por al menos un tercio de las unidades de la federación. Son exigencias muy bajas, pero que pueden causar problemas a partidos muy pequeños, como el PSOL o la Red Sostenibilidad. Sin embargo, es una regla que debe afectar más a los partidos llamados «enanos» de derecha, a los que yo llamo «partidos de adhesión», pues se adhieren a cualquier gobierno a cambio de prebendas estatales.

Como si esas reglas no fueran bastante complacientes, todavía hay un extenso período de transición para ellas. Los partidos deberán obtener, a lo largo de tres disputas electorales (entre 2018 y 2026), el 1,5%, el 2,0% y el 2,5% paulatinamente, hasta alcanzar el 3% establecido por la reforma, lo que ocurrirá sólo en las elecciones de 2030. Esto muestra la dificultad que fue instituir ese flojo torniquete sobre la proliferación desenfrenada de partidos en Brasil.

Otro elemento de la reforma que tal vez explique el quejarse de los partidos pequeños (y no sólo los de izquierda) fue la prohibición de las coaliciones en elecciones proporcionales. Esta es una medida muy sana, porque también contribuye a reducir la proliferación de partidos, al impedir que los partidos sin la votación mínima para superar el umbral del cociente electoral (el mínimo de votos correspondiente a asiento parlamentario), eligieran diputados y concejales al beneficiarse de la carona de otros partidos, mayores que ellos o también pequeños. Al colarse con otros partidos, los enanos suman su votación a la de ellos y, con ello, sobrepasan el cociente electoral, haciendo viable la elección de parlamentarios. Con ello, la fragmentación partidista aumenta aún más. Además, el elector que vota en un partido acaba beneficiando la elección de miembros de otro. Si en vez de votar en un candidato específico, votar únicamente en la leyenda del partido ni siquiera influye en la composición de la lista de elegidos, pero puede transferir su voto – inadvertidamente – a otro partido, con el que muchas veces ni siquiera tiene afinidad.

La reforma impulsada por Temer parece apostar a un sistema parlamentario de gobierno y la figura del vicepresidente, del vicegobernador y del vicealcalde, además de fijar un límite de diez años al cargo del juez de la Corte Suprema. ¿Cómo valora estas políticas y por qué cree que Temer está impulsándolas?

No es Temer quien intentó impulsar la reforma. Se convirtió en una demanda difusa de la opinión pública –una suerte de consigna—y en una necesidad de la clase política. Los políticos profesionales, al percibir su desgaste ante la sociedad y al notar que tendrían grandes dificultades para financiar sus campañas, se motivaron a reformar el sistema. Además, hay algunos puntos que diferentes sectores de la clase política y de los partidos percibían como merecedores de reformulación. La cuestión de los vices, por ejemplo, fue una demanda de la izquierda, no de Temer. Los partidos que orientaron sus bancadas a votar favorablemente a la extinción del cargo de vice, fueron el Partido de los Trabajadores, el Partido Comunista de Brasil y Partido Popular Socialista –todos partidos de izquierda o centroizquierda—. Lo mismo vale para el límite de tiempo para el mandato de los ministros de cortes superiores y tribunales de cuentas. Cabe señalar que la idea no era limitar sólo los mandatos de los jueces del Supremo Tribunal Federal, sino de todos los jueces de cortes superiores y de los órganos de control de las cuentas públicas que, aunque se denominan «tribunales» y se rigen de forma similar a las instituciones judiciales, no son órganos del Poder Judicial. La preocupación que orientó estas propuestas referentes a los tiempos de mandato era la larga permanencia en el cargo de ciertas personas. El problema, claro, es que el mandato largo tiene un efecto benéfico, que es la gran independencia del juez y del ministro de cuentas, incluso en relación a quien le nombró.

El Congreso que debate esta reforma política tiene a muchos parlamentarios sospechados de corrupción en casos resonantes. ¿Existe correlación entre este proceso y la voluntad de tapar malas acciones o, por el contrario, no hay vinculación entre esta política y los escándalos que involucran a los políticos que determinarán las reformas?

De hecho, hay relación entre ciertas propuestas de reforma política y los problemas judiciales enfrentados por muchos miembros del Congreso. Sin embargo, no es posible reducir la reforma política a un intento de evitar estos problemas. Algunas propuestas de cambio están en discusión en el Congreso desde hace muchos años, incluso desde hace más de una década, antes de que se incrementen las dificultades relacionadas con los actuales escándalos de corrupción. Muchas de estas propuestas provienen de la percepción de que hay defectos graves en el funcionamiento actual de las instituciones representativas. Tomemos como ejemplo la cláusula de desempeño de los partidos. Esta fue una propuesta aprobada anteriormente por el Congreso (en 1995) y derribada por el Supremo Tribunal Federal en 2006, justamente cuando acababa de entrar en vigor, pues también en aquel momento hubo una regla de transición larga. La alegación fue que sería una norma inconstitucional por restringir el derecho de representación de las minorías. Cabe señalar que el Congreso ya tenía una percepción del problema de la fragmentación partidaria hace más de 20 años y reformó las reglas electorales para corregir el problema. Quien interrumpió esa corrección fue el STF, que hoy hace un mea culpa de esa decisión desastrosa.

Las propuestas que tienen que ver con los problemas de corrupción de los políticos son aquellas que producen autoamnistías o intimidan a las instituciones de control, como el Poder Judicial y el Ministerio Público. En este segundo caso, sin embargo, también hay que analizar con cierta cautela, pues jueces y promotores han cometido muchos abusos y no son responsabilizados por ellos, cerrándose en una trinchera de autodefensa corporativista. Por eso mismo, son deseables medidas que impongan ciertos límites y, sobre todo, apliquen responsabilidades a miembros de las instituciones judiciales. Aprovecharlas no significar un favorecimiento de la corrupción, aunque los jueces y promotores, sobre todo a través de sus asociaciones de clase, siempre presenten tales intentos de llamarlos a la responsabilidad como atentados contra la independencia judicial.

Cláudio Gonçalves Couto es cientista político, profesor del Departamento de Gestión Pública de la Fundación Getúlio Vargas de San Pablo e investigador del Consejo Nacional de Desenvolvimiento Científico y Tecnológico. Es graduado en ciencias sociales, maestro y doctor en ciencia política por la Universidad de San Pablo. Fue profesor del Departamento de Política de la Pontifícia Universidad Católica de São Paulo. Realizó su post-doctorado en ciencia política en la Universidad de Columbia de Estados Unidos.