El impacto político de la suspensión de Dilma Rousseff altera radicalmente no solo la política interna brasileña, sino también toda la dinámica regional sudamericana de la última década. Se trata de algo que ya sabíamos: así como la durabilidad del gobierno del Partido de los Trabajadores (pt) había funcionado todos estos años como un gran paraguas protector de los demás procesos políticos progresistas en la región, su salida del gobierno proyecta el mismo poder de fuego en un sentido inverso. A partir de la destitución de Rousseff, tanto el «moderado» Tabaré Vázquez en Uruguay como el «radical» Nicolás Maduro en Venezuela pierden un apoyo clave para sostener sus respectivos proyectos políticos. Por el contrario, las oposiciones de derecha se entusiasman ante lo que juzgan, con razón, una oportunidad de oro para retornar velozmente a las presidencias después de un largo ciclo de «arar en el mar».

La razón del cimbronazo regional es, en primer lugar, aritmética. Brasil representa la mitad del pib regional, es el único país de América Latina con aspiraciones concretas de potencia mundial y tiene un desarrollo industrial que sus vecinos solo pueden ver desde varios escalones abajo, cuando no desde una lejanía monoproductora de soja, carne o leche. A fines de 2011 se había convertido en la sexta economía del mundo y había desplazado al séptimo lugar al viejo imperio británico. El peso específico de Brasil habla por sí mismo. ¿Qué pasaría si el nuevo gobierno sin votos de Michel Temer decidiera renegociar a la baja el precio del gas con Evo Morales, o reducir al mínimo la presencia comercial y empresarial en Venezuela –que actualmente abarca desde la exportación de carne hasta la ampliación del subterráneo de Caracas–? En términos no económicos: ¿qué pasará con el grado de autonomía soberana alcanzado en la región si, como todo hace suponer, la cancillería de Itamaraty abandonara su reciente rol como representante sudamericano frente a Estados Unidos, para convertirse en el representante norteamericano en América del Sur?

Antes de continuar, es necesario enmarcar el contexto de este cambio. El impeachment contra Rousseff debe ser calibrado en su gravedad: el opositor Partido de la Socialdemocracia Brasileña (psdb) y el Partido del Movimiento Democrático Brasileño (pmdb) –ex-aliado del pt y de donde proviene Temer– juntaron fuerzas en el Congreso para llevar adelante un juicio político jurídicamente absurdo y políticamente deshonesto, en tanto desconoce abiertamente el mapa del voto ciudadano de fines de 2014. Pero además, si las razones para el juicio político a Rousseff fueran ciertas, el hasta ahora vicepresidente y actual presidente en funciones Temer debería encauzar un gobierno técnico que se corriera lo menos posible de la plataforma que lo llevó a ubicarse en la línea sucesoria. Por el contrario, Brasil asiste a un «volantazo» político-ideológico de 180 grados, con un cambio total de los ministros, el ingreso de notables figuras opositoras –como el dos veces candidato presidencial José Serra– y un cambio significativo en la orientación de las políticas públicas. A modo de ejemplo: el nuevo ministro de Desarrollo Social y Agrario, Osmar Terra, anunció por televisión su intención de pasar «un peine fino» en el programa Bolsa Família y dejar afuera hasta a 10% de los beneficiarios. Y todo esto, sin que medie el voto ciudadano.

Surgimiento, auge y crisis de una dinámica regional

El jueves 2 de enero de 2003, un día después de asumir como presidente, Luiz Inácio «Lula» Da Silva tuvo el primer encuentro formal con otro jefe de Estado en el Palacio del Planalto. Esa primera cita fue con Hugo Chávez, quien hasta ese momento no tenía ningún aliado en todo el continente, con la excepción simbólica de Cuba. Pocos meses después, Lula y Chávez se volvieron a encontrar en Buenos Aires para saludar al nuevo presidente Néstor Kirchner. Y luego vendrían las elecciones en Bolivia, Uruguay, Ecuador y Paraguay. En menos de cuatro años, los habitantes de América del Sur –con la excepción de Colombia y de Chile durante el periodo de Sebastián Piñera– pasaron a estar gobernados por líderes de izquierda, centroizquierda o «nacional-populares». Fue un cambio veloz, en simultáneo, pero sin articulación. Casi en ningún caso los líderes se conocían antes de ser presidentes. Las segundas líneas y las fuerzas políticas, menos aún. A pesar de lo que puede sugerir la imagen de las fichas de dominó, cuando una impulsa la caída de la siguiente, en el caso del cambio político en América del Sur habría que buscar ese motor dinámico en el agotamiento, cuando no crisis, de los modelos neoliberales, antes que en la coordinación de las fuerzas progresistas.

Lo que esto nos marca es que prácticamente toda la articulación política regional que cobró fuerza a partir de 2005 y se extendió durante una década más fue un ensayo a puertas abiertas, una dinámica política experimental, en la cual los actores iban reconociendo afinidades, similitudes e intereses comunes, aun a pesar de tener orígenes disímiles. Sin embargo, nada de esto impidió que estos líderes hicieran propio un inédito programa de integración política regional. Si los resultados pueden matizarse, la voluntad de construir puentes diplomáticos y de articulación política fue notoria. Como muestra basta un botón: si recién en 2000, por primera vez en la historia, tuvo lugar una reunión de presidentes de América del Sur, para 2014 existía un organismo regional propio –la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur)– en cuyo marco se habían realizado ocho cumbres presidenciales.

Esta verdadera invención diplomática no podría haber sucedido sin el empuje brasileño. De hecho, el acta constitutiva de la Unasur se firmó en Brasilia en 2008. Pero las huellas son más lejanas: aquella reunión iniciática de 2000 había sido promovida por el antecesor de Lula, Fernando Henrique Cardoso. Ese embrión integracionista, con mucho menos ropaje ideológico y simbólico, tenía la virtud de dejar ver los intereses del gigante sudamericano con mayor facilidad: en un contexto de hegemonía neoliberal y donde el final del camino parecía el ingreso en el Área de Libre Comercio de las Américas (alca), Cardoso había logrado juntar por primera vez a sus pares para darle vida a un ambicioso proyecto de conectividad económica y logística, la famosa iirsa (Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Sudamericana). La iirsa, que luego se convertiría en el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento de Unasur (Cosiplan), ya como parte de la Unasur, puede definirse como un conjunto de grandes obras de infraestructura (carreteras, puertos, usinas, centros de acopio y distribución, etc.) cuyo objetivo es lograr la interconexión de una región que, históricamente, solo miró desde cada puerto nacional a los mercados internacionales.

«La expansión de Brasil sobre su propia región» podría ser el título escrito en tinta limón de los proyectos de la iirsa. Desde su constitución hasta nuestros días, el principal financista de las obras no fue otro que el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (bndes) y los brazos ejecutores, las grandes firmas constructoras privadas, también brasileñas. Desde cierta crítica de izquierda, todo este andamiaje fue visto como una desfiguración de lo que debería ser un verdadero programa de integración continental (la «integración de los pueblos»), tanto por su carácter mercantil como por cierta impronta «subimperialista» de su principal jugador.¹

Sin embargo, creemos que, para bien y para mal, se trata de la materialidad posible para lo que fue, hasta ahora, el único proyecto de integración regional que tenemos en los registros históricos modernos. Con la excepción de Chile y Ecuador, Brasil limita con todos los países sudamericanos y tiene bajo su control el corazón amazónico del continente. Ahí están las condiciones de posibilidad de cualquier proyecto integrador que no se agote en el consignismo ideológico. El recorte al mundo sudamericano, y no ya latinoamericano, también fue un cálculo brasileño, que de esa manera no solo quitaba del medio a un posible competidor de peso (México), sino que aceptaba la irreversibilidad de la actual penetración estadounidense en América Central y buena parte del Caribe.

Tres fotos históricas pueden ilustrar el surgimiento, auge y crisis del proceso de integración regional y el papel desequilibrante que jugó Brasil. Año 2000: aquella reunión donde Cardoso reúne por primera vez a sus pares del Sur. Es un contexto «defensivo» frente a lo que parecía el destino inmodificable del alca, pero en el que Brasil ya daba signos de estar apostando por el crecimiento de su mercado interno y la expansión internacional de sus empresas. Año 2005: ya con otra configuración política interna y regional, la Cumbre de Mar del Plata termina de cambiar el paradigma y abre una década de diplomacia autónoma y aceleración integradora. Allí, si bien Kirchner y Chávez tuvieron un rol destacado, el peso de Lula fue decisivo para volver inviable el proyecto estadounidense. Año 2016: la crisis política brasileña se lleva puesto al gobierno de Rousseff y, junto con él, la articulación entre el Estado brasileño y las grandes empresas constructoras que, como vimos, había estado en el germen del proceso de integración regional. El ex-presidente Lula y el titular de la principal constructora del país, Marcelo Odebrecht, son convertidos por el Poder Judicial y la elite brasileña en «reos» corruptos. El escándalo del petrolão, que destapó una corrupción endémica en cuyo marco la gigante Petrobras servía de vehículo para que empresas privadas financiaran a casi todos los partidos políticos, pone en titulares policiales lo que, junto con corrupciones y desfalcos varios, desplegaba una articulación política y económica de envergadura. Esa articulación tenía como máxima expresión la alianza entre un líder desarrollista y los grandes empresarios locales, cuyo objetivo compartido era construir un mercado interno y grados de inversión local que sustenten un desarrollo capitalista con autonomía relativa. El fin de esa articulación marca también el fin –o al menos la pausa– de todo un ciclo en el proyecto de integración continental.

¿Se trataba de una integración de los «pueblos» o solo era un avance más del capital sobre territorios y poblaciones? Para no caer en subjetividades inconducentes, lo entendemos como una condensación histórica, donde las fuerzas sociales –convertidas en fuerzas electorales en cada uno de los países– pudieron acceder a los poderes ejecutivos y, desde allí, quebrar una dirección del rumbo que parecía ya sin retorno. Donde estaba plantado el alca, se viró hacia nuevos instrumentos autónomos como Unasur o la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac), que aunque tuvieron una impronta más política que económica, contenían –como vimos con la iirsa-Cosiplan– una dimensión económica-empresaria en su interior. Donde había un juego casi solitario entre empresarios de distintos países y firmas transnacionales (algo que puede verse de forma casi pornográfica en la expansión regional de los empresarios sojeros, para los cuales ya se realizó el paraíso del fin de las fronteras nacionales), el proceso de integración creó una dirección política sobre esa dinámica que antes no existía. Dicho de otro modo: en cualquier proyecto integrador, la presencia de empresas de gran escala resulta necesaria, tanto como una estructura política que las condicione. Expuesta esa matriz material –en general oculta o menospreciada por contener menos romanticismo que las proclamas antiimperialistas abstractas–, la dimensión política de la expansión de Brasil sobre su propia región fue notoria. La dupla Lula-Celso Amorim (canciller durante los dos mandatos y luego ministro de Defensa de Dilma hasta 2014) construyó un protagonismo brasileño inédito en la región. En una entrevista de 2010, Amorim resumía así el carácter de la política exterior de Lula a partir de 2003:

La base de nuestra nueva política exterior fue la profundización de la integración sudamericana. Uno de los grandes activos de los que dispone Brasil en el escenario internacional es la convivencia armoniosa con sus vecinos, comenzando por la intensa relación que tenemos con la Argentina. El gobierno del presidente Lula se ha empeñado, desde el primer día, en integrar el continente sudamericano por medio del comercio, de la infraestructura y del diálogo político.²

Esas palabras estuvieron también en boca de muchos otros cancilleres del arco progresista en la región. Ahora bien, la excepcionalidad de Brasil es que insertaba esa postura dentro de un esquema más amplio, al que solo accedía él mismo. En esa entrevista, Amorim ubica también el proyecto de integración regional en una apuesta internacional mayor, que pocos años después tendría su propio acrónimo, los brics: «La reciente crisis financiera tornó todavía más patente el hecho de que el mundo no puede seguir siendo gobernado por un condominio de unos pocos (...). Países como Brasil, China, la India, Sudáfrica y Turquía, entre otros, pueden contribuir a un nuevo equilibrio internacional»³.

Con esa hoja de ruta, la política exterior de Brasil pudo, por primera vez en la historia, tener voz en conflictos regionales como el golpe de Estado en Honduras, los desafíos regionalistas de las elites agroindustriales a Evo Morales en Bolivia, las sucesivas instancias críticas en Venezuela y el conflicto entre Ecuador y Colombia, por nombrar solo los más resonantes. La ocupación de ese lugar fue el espejo de la ausencia de protagonismo de la diplomacia de eeuu en los últimos años, algo que también parece estar cambiando.

En definitiva, a partir de 2000 y con mucho más énfasis, de 2003, bajo la primera presidencia de Lula, Brasil encontró su destino sudamericano, en el momento en que pareció también encontrar su lugar en el mundo. ¿Esto podría haber ocurrido 10 o 20 años antes? Creemos que no, en tanto esa «voluntad» brasileña solo pudo emerger con fuerza en un determinado momento histórico de la región, cuando la crisis del modelo neoliberal generó, al mismo tiempo, la emergencia de liderazgos progresistas o nacional-populares y el retroceso de la injerencia estadounidense que, al menos durante la última década, quedó sin un libreto coherente para esta parte del mundo. Más pertinente resulta la pregunta de cuánto se avanzó durante esa ventana de oportunidad que hoy parece ir cerrándose. Como toda pregunta nostálgica por el pasado, tiene algo de injusta: siempre se podría haber hecho más. De todas maneras, al menos para quienes tienen una mirada progresista, resulta indudable el avance producido en términos de autonomía política regional. Los gobiernos de este «bloque» acertaron o erraron en diversas áreas, pero en todos los casos lograron niveles de autonomía nacional que habrían sido una rareza durante el siglo pasado. Ni que hablar de los márgenes de maniobra conseguidos por países pequeños como Ecuador o Bolivia, que hoy pueden mostrar, con todos los problemas y errores a cuestas, que son sus gobiernos quienes gestionan sus Estados y definen las políticas públicas. Esa fortaleza interna fue lo suficientemente grande como para tener una traducción fronteras afuera y resolver problemas de gobernabilidad, como conflictos «internos» de la región, sin la participación de agentes foráneos, lo cual es un síntoma incontestable de ampliación de soberanía sudamericana. Como vimos, esta historia reciente no ocurrió solo por la voluntad brasileña, pero hubiera sido una quimera sin ella.

¿Y ahora qué?

¿Qué supone el fin del ciclo de gobiernos del pt en Brasil para la realidad política de la región? En principio, en vistas del brusco cambio político en Argentina y algunas otras señales –como la derrota de Evo Morales en un referéndum constitucional o la nueva mayoría parlamentaria opositora en Venezuela–, podemos concluir que estamos ante una nueva dinámica política regional, de la cual Brasil también es parte. En segundo lugar, al menos por las expresiones públicas del nuevo canciller brasileño, José Serra, se percibe un intento de la elite política brasileña ya no de redefinir los aspectos progresistas y de afinidades ideológicas de la era Lula con sus socios «bolivarianos» –lo que podría verse como una «corrección» de las aristas más ideológicas de la política exterior lulista–, sino de dar vuelta la página al gran programa de inserción regional y mundial que, como vimos, comenzó con Cardoso a principios del siglo xxi.

En estos días, algunos medios brasileños recuerdan la frase que Serra pronunció en marzo de 2015 en el Senado de Brasil: «El Mercosur fue un delirio megalomaníaco», lo cual no deja muchas dudas sobre el espíritu revisionista que le dará a su gestión al frente de la Cancillería. Si bien el proyecto Mercosur hace años recibe críticas por su estancamiento o sus devaneos en conformarse como unión aduanera, unión política o zona de libre comercio, el exabrupto de Serra parece enmarcado en una coyuntura precisa: las avanzadas negociaciones con la Unión Europea prometen tensar los intereses dentro de los sectores empresariales, entre los defensores de algún tipo de protección y quienes prefieren abrir definitivamente la compuerta arancelaria y regulatoria. Si estos últimos ganan, el Mercosur como instancia protectora de industrias y producciones locales frente al comercio mundial dejará de existir.La razón del posible gran viraje brasileño hay que buscarla en una mezcla de intereses empresarios y, ligado a esto, en una mirada en extremo localista de la vieja nomenclatura política del país –ahora repuesta en el poder–, que ve en Brasil un potencial imperio solitario, que ni siquiera necesita mirar a su región para realizarse internacionalmente. Para políticos como José Serra o Aécio Neves, el Mercosur terminó representando un foro en el cual Brasil perdió autonomía y poder de decisión y cedió soberanía frente a vecinos que considera insignificantes (Uruguay y Paraguay) o problemáticos (Argentina y, ahora, Venezuela). Dentro de esa mirada, el reacomodamiento de Brasil en la región y en el mundo pasa por «liberarse» de las trabas impuestas por ese juego en equipo y por salir a negociar los próximos tratados internacionales por su propia cuenta.

¿Cuál es la trampa en esa postura? Una fáctica y concreta. Fue durante los gobiernos del pt, mientras el poder de decisión en Itamaraty –una fuerte corporación en el interior del Estado brasileño– estuvo al menos compartido entre un político como Amorim y un asesor como Marco Aurelio García, cuando Brasil logró posicionarse como un jugador internacional de peso. Y ese protagonismo fue construido con la lógica inversa, uniéndose con socios menores o iguales, antes que negociando en solitario con las grandes potencias mundiales. Tanto en la propia región americana como junto a los brics, el peso de Brasil en el mundo creció al ampliar, y no reducir, su red de alianzas políticas y económicas.

En ese mismo sentido, el reciente anuncio del cierre de embajadas en lugares «no prioritarios», como África, también da cuenta de que el argumento de volver a tener protagonismo mundial se parece demasiado a un simple eslogan vacío. Lula había dado al continente africano un trato especial, para lo cual abrió embajadas, logró contratos para empresas brasileñas, impulsó programas de cooperación, etc. La apuesta iba, aunque en escala menor, en el mismo sentido que lo hecho por China, que también amplió en estos años su presencia en ese continente.

Si bien en los últimos dos años el impulso chino se aplacó y otras economías emergentes se encontraron con cimbronazos importantes (Rusia, el mismo Brasil), la apuesta por la ampliación del comercio Sur-Sur parece seguir siendo más fructífera que un manso retorno a los vínculos históricamente asimétricos con el Norte. En un reciente artículo de Thomas Bernhardt publicado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), se señala que «según las predicciones del fmi [Fondo Monetario Internacional], de 2015 a 2019, las tasas de actividad económica serán, en promedio, alrededor de dos veces más elevadas en las economías emergentes y en desarrollo que en las economías avanzadas». De la misma manera, Bernhardt considera que el comercio entre países del sur es más ventajoso, en tanto amplía la lista de socios comerciales en lugar de achicarla (algo que también queda demostrado en las balanzas comerciales de estos años en los países de América del Sur), y lo mismo pasa con la calidad de ese comercio, ya que aparecen productos con mayor valor agregado y una intensificación de las redes de distribución intrarregionales. Entonces ¿de qué se trata este reacomodamiento regional e internacional que parece alumbrar el gobierno interino, pero refundacional, del ex-vicepresidente Temer? Tal vez haya que mirar hacia el interior de la alianza política y social que logró ocupar intempestivamente el Planalto, a fuerza de medidas judiciales y acuerdos parlamentarios antes que votos.

En un breve pero sustancioso artículo de 2012, el cientista político Armando Boito Jr. muestra el complejo juego de fracciones dentro del empresariado brasileño y sus vínculos también complejos con el poder político. La tesis de Boito es que los gobiernos de Lula tuvieron un apoyo más o menos consistente de parte de lo que el autor llama la «burguesía interna», que incluiría las grandes empresas vinculadas al mercado interno, la producción y la banca nacional, frente a la «burguesía compradora», mucho más imbricada con los intereses transnacionales y, por ende, con la apertura comercial y una menor regulación estatal. Al analizar el primer y segundo gobiernos de Lula, Boito muestra de qué manera se creó una zona de confluencia entre esa burguesía interna y el gobierno del pt:

Irónicamente, la llamada «crisis del mensalão», en la que el capital financiero y la burguesía comercial imaginaban representar el punto de unión (confluencia) para reconquistar el poder gubernamental, fue la crisis que indujo al gobierno de Lula a pasar a la acción ofensiva en la implantación de la política neodesarrollista. La desactivación inmediata del alca, la diplomacia y la política de comercio exterior que autorizaba la conquista de nuevos mercados en el hemisferio sur, el fortalecimiento de las relaciones de la economía brasileña con las economías sudamericanas, el congelamiento del programa de privatización, el fortalecimiento económico y político de las empresas estatales restantes y el nuevo papel del bndes en la formación de poderosas empresas brasileñas en los más diversos segmentos de la economía configuran un conjunto de medidas de esta política económica que tiende a priorizar los intereses de la gran burguesía interna en detrimento, muchas veces, de los intereses de la gran burguesía comercial y del capital financiero internacional.

Por el contrario, encuentra señales en la prensa «de la insatisfacción del gran capital financiero internacional con esas medidas y de la aspiración de los grandes bancos internacionales por la vuelta del psdb al comando del gobierno». El objetivo de esa fracción de la elite empresaria brasileña parece haberse cumplido con la destitución de Rousseff, pero las turbulencias de estos cambios están lejos de aplacarse.